Prof. Dr. Hj. Titik Triwulan Tutik, M.H.
Guru Besar Ilmu Hukum Tata Negara
UIN Sunan Ampel Surabaya

Pendahuluan

Pengangkatan Pelaksana Tugas (Plt.) Rektor dari unsur pejabat internal (Petahana) sering menimbulkan perdebatan, terutama ketika berlangsung bersamaan dengan proses pemilihan rektor definitif. Kekhawatiran yang muncul berkaitan dengan potensi konflik kepentingan, penggunaan fasilitas negara, dan kemungkinan terganggunya prinsip netralitas tata kelola perguruan tinggi. Artikel ini bertujuan menganalisis legalitas pengangkatan Petahana sebagai Plt. Rektor dalam perspektif hukum administrasi pemerintahan, regulasi Kementerian Agama, serta etika penyelenggaraan pemerintahan yang baik. Hingga saat ini belum ditemukan ketentuan dalam regulasi Kementerian Agama yang secara eksplisit melarang pengangkatan pejabat internal (Petahana) sebagai Plt. Rektor PTKIN. Dengan demikian, berdasarkan asas legalitas dalam hukum administrasi, tindakan tersebut pada prinsipnya diperbolehkan sepanjang dilakukan oleh pejabat yang berwenang dan tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan. Berbeda dengan rezim Pilkada yang secara khusus mengatur netralitas kepala daerah petahana karena adanya kompetisi elektoral, pemilihan rektor berada dalam rezim tata kelola perguruan tinggi yang memiliki karakter hukum berbeda. Meski demikian, dari perspektif etika pemerintahan dan good university governance, pengangkatan Petahana sebagai Plt. tetap memerlukan mekanisme pengawasan untuk mencegah konflik kepentingan, penyalahgunaan fasilitas negara, serta menjaga integritas proses pemilihan rektor.

Pendahuluan

Pengangkatan Pelaksana Tugas (Plt.) merupakan instrumen yang lazim digunakan dalam hukum administrasi untuk mengatasi kekosongan jabatan agar penyelenggaraan pemerintahan tetap berjalan. Dalam lingkungan Perguruan Tinggi Keagamaan Islam Negeri (PTKIN), pengangkatan Plt. Rektor menjadi isu penting apabila masa jabatan rektor berakhir sementara proses pengangkatan rektor definitif belum selesai.

Perdebatan muncul ketika Plt. berasal dari unsur Petahana, yaitu pejabat internal yang masih menjabat, seperti wakil rektor, dekan, atau pejabat struktural lain yang juga berpotensi menjadi peserta dalam pemilihan rektor. Kondisi ini memunculkan dua pertanyaan hukum. Pertama, apakah terdapat larangan normatif dalam regulasi Kementerian Agama terhadap pengangkatan Petahana sebagai Plt. Rektor? Kedua, meskipun secara hukum diperbolehkan, apakah pengangkatan tersebut memenuhi prinsip etika pemerintahan dan tata kelola perguruan tinggi yang baik, terutama terkait dengan ‘etika dan asas kepatutan”?

Konsep Petahana dalam Perspektif Hukum Administrasi

Istilah Petahana (incumbent) pada dasarnya tidak dikenal sebagai konsep normatif dalam hukum administrasi pemerintahan. Istilah ini lebih sering digunakan dalam praktik politik dan pemilihan umum untuk menunjuk pejabat yang sedang menduduki suatu jabatan dan memiliki peluang untuk kembali menduduki jabatan yang sama.

Dalam hukum administrasi, status seseorang sebagai pejabat aktif tidak menghilangkan haknya untuk memperoleh penugasan lain sepanjang memenuhi syarat hukum. Yang menjadi fokus bukanlah status “Petahana”, melainkan:

• kewenangan pejabat pengangkat;
• legalitas keputusan pengangkatan;
• ruang lingkup kewenangan yang diberikan;
• kepatuhan terhadap Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB).

Dengan demikian, hukum administrasi lebih menekankan legalitas tindakan administrasi daripada status politik seseorang sebagai petahana.

Pertanyaan sekarang adalah, apakah regulasi kementerian agama melarang? Kajian terhadap berbagai regulasi yang mengatur PTKIN, antara lain:

• Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2012 tentang Pendidikan Tinggi;
• Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan sebagaimana diubah dengan UU Nomor 6 Tahun 2023;
• Peraturan Pemerintah tentang Statuta PTKIN;
• berbagai Peraturan Menteri Agama mengenai organisasi dan tata kerja PTKIN;

menunjukkan bahwa tidak terdapat norma yang secara eksplisit melarang pengangkatan pejabat internal (Petahana) sebagai Plt. Rektor.

Ketiadaan larangan tersebut memiliki konsekuensi penting dalam hukum administrasi – yaitu berlakunya asas:

Apa yang tidak dilarang oleh hukum administrasi pada prinsipnya dapat dilakukan sepanjang berada dalam batas kewenangan yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan.

Dengan demikian, selama Menteri Agama sebagai pejabat yang berwenang menetapkan Plt. berdasarkan kewenangannya, maka keputusan tersebut memiliki presumptio iustae causa, yaitu dianggap sah dan berlaku sampai ada putusan yang menyatakan sebaliknya.

Tetapi permasalahan tidak cukup di situ, beberapa membandingkan pengangkatan Plt. Rektor dengan pengangkatan Penjabat (Pj.) Gubernur, Bupati, atau Wali Kota dalam rezim Pilkada. Terhadap perbandingan tersebut perlu dilakukan secara hati-hati karena kedua rezim hukum memiliki karakter yang berbeda.

Dalam rezim Pilkada, pembatasan terhadap kepala daerah petahana dilakukan karena:

• adanya kompetisi politik;
• penggunaan APBD;
• mobilisasi birokrasi;
• netralitas ASN;
• perlindungan terhadap prinsip pemilu yang jujur dan adil.

Oleh karena itu, Undang-Undang Pilkada dan berbagai regulasi turunannya memberikan pembatasan khusus terhadap petahana, seperti larangan melakukan mutasi pejabat, menggunakan fasilitas negara untuk kepentingan politik, atau membuat kebijakan tertentu menjelang pemilihan.

Sebaliknya, dalam pemilihan rektor, proses yang berlangsung bukan merupakan kontestasi politik elektoral sebagaimana Pilkada, melainkan mekanisme seleksi akademik dan tata kelola perguruan tinggi. Tidak terdapat norma dalam peraturan perundang-undangan yang mengharuskan Plt. berasal dari pihak eksternal atau melarang pejabat internal menjadi Plt.

Dengan demikian, analogi dengan Pilkada tidak dapat diterapkan secara otomatis (argumentum a simili) karena berbeda objek, tujuan, dan rezim hukumnya.

Legalitas vs Kapatutan dan Etika

Hal hal perlu dipahami dalam konteks hukum adalah, bahwa legalitas tidak selalu identik dengan etika. Walaupun secara hukum pengangkatan Petahana sebagai Pelaksana Tugas (Plt.) Rektor dapat dinilai sah karena dilakukan berdasarkan kewenangan pejabat yang berwenang dan tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan, hal tersebut tidak serta-merta mengakhiri seluruh persoalan yang mungkin timbul.

Dalam hukum administrasi dikenal pembedaan antara legalitas (rechtmatigheid), yaitu kesesuaian tindakan dengan hukum; kepatutan (doelmatigheid), yaitu kesesuaian tindakan dengan tujuan penyelenggaraan pemerintahan yang baik; serta etika pemerintahan, yang menekankan integritas, netralitas, dan kepantasan dalam penggunaan kewenangan.

Oleh karena itu, suatu keputusan dapat memenuhi aspek legalitas, tetapi tetap menimbulkan persoalan etis apabila berpotensi memunculkan persepsi konflik kepentingan, ketidakadilan, keberpihakan, atau penyalahgunaan fasilitas jabatan. Dalam konteks tata kelola perguruan tinggi, persepsi publik terhadap integritas proses pengambilan keputusan sama pentingnya dengan keabsahan hukumnya, karena kepercayaan sivitas akademika merupakan fondasi utama terciptanya good university governance yang transparan, akuntabel, independen, dan berkeadilan.

Apalagi jika suatu keputusan terindikasi atau berpotensi adanya konflik kepentingan. Konflik kepentingan tersebut dapat muncul apabila Plt.:

• menjadi calon rektor;
• memiliki hubungan langsung dengan peserta pemilihan;
• mempunyai kewenangan mengendalikan administrasi kampus.

Potensi tersebut dapat berupa: Pertama, penggunaan fasilitas negara. Misalnya kendaraan dinas, ruang rapat, anggaran perjalanan dinas, maupun media resmi universitas. Kedua, pengaruh terhadap birokrasi. Plt. memiliki posisi struktural yang dapat memengaruhi persepsi bawahan meskipun tanpa memberikan instruksi langsung. Ketiga, akses informasi. Plt. memiliki akses lebih besar terhadap data internal dibanding peserta lain. Keempat, pengambilan keputusan administratif. Walaupun dibatasi oleh ketentuan mengenai Plt., tetap terdapat ruang bagi keputusan administratif yang dapat menimbulkan persepsi keberpihakan.

Ketentuan ini sejalan dengan prinsip fikih siyasah, legalitas (al-masyrū‘iyyah) tidak selalu identik dengan kepatutan (al-murū’ah) dan etika (al-akhlāq al-siyāsiyyah). Suatu tindakan dapat dibenarkan secara hukum karena memenuhi ketentuan syariat dan kewenangan yang sah, namun belum tentu memenuhi standar kepantasan apabila berpotensi menimbulkan fitnah, konflik kepentingan, atau berkurangnya kepercayaan masyarakat. Islam mengajarkan bahwa pemegang jabatan tidak hanya dituntut bertindak sesuai hukum, tetapi juga menjaga nilai amanah (al-amānah), keadilan (al-‘adl), dan integritas (al-istiqāmah). Karena itu, meskipun pengangkatan pentahana sebagai Plt. Rektor secara hukum diperbolehkan, pelaksanaannya harus memperhatikan prinsip sadd al-dharī‘ah, yaitu mencegah segala hal yang berpotensi menimbulkan kemudaratan. Dengan demikian, legalitas harus berjalan beriringan dengan kepatutan dan etika agar tercapai kemaslahatan (maṣlaḥah) serta terpelihara kepercayaan sivitas akademika terhadap penyelenggaraan perguruan tinggi.

Perspektif Good University Governance dan Mitigasi Konflik Kepentingan

Prinsip Good University Governance (GUG) menghendaki penyelenggaraan perguruan tinggi berdasarkan nilai-nilai sebagai berikut:

Pertama, transparansi (transparency; al-wuḍūḥ). Prinsip transparansi menghendaki agar seluruh proses pengambilan keputusan dan pelaksanaan kebijakan di perguruan tinggi dilakukan secara terbuka, dapat diakses, dan mudah dipahami oleh para pemangku kepentingan. Dalam konteks pengangkatan Plt. Rektor, transparansi diwujudkan melalui penyampaian dasar hukum pengangkatan, ruang lingkup kewenangan, serta batasan tugas Plt. kepada sivitas akademika. Keterbukaan informasi tersebut bertujuan menghindari munculnya spekulasi, prasangka, maupun ketidakpercayaan terhadap kebijakan yang diambil. Transparansi juga mencakup keterbukaan penggunaan anggaran, fasilitas negara, dan proses administrasi sehingga seluruh tindakan Plt. dapat diawasi secara objektif dan tetap menjaga integritas tata kelola perguruan tinggi.

Kedua, akuntabilitas (accountability; al-muḥāsabah). Prinsip akuntabilitas mengandung makna bahwa setiap kewenangan yang dijalankan oleh pejabat publik harus dapat dipertanggungjawabkan secara hukum, administratif, dan moral. Plt. Rektor wajib melaksanakan tugas sesuai kewenangan yang diberikan oleh keputusan pengangkatannya serta mematuhi ketentuan peraturan perundang-undangan. Seluruh keputusan yang diambil harus memiliki dasar hukum yang jelas, terdokumentasi, dan dapat dievaluasi oleh pejabat pembina, senat perguruan tinggi, maupun aparat pengawasan internal. Dengan demikian, akuntabilitas tidak hanya berkaitan dengan hasil yang dicapai, tetapi juga proses pengambilan keputusan yang sesuai dengan asas legalitas, Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB), dan prinsip tata kelola perguruan tinggi yang sehat.

Ketiga, independensi (independence; al-istiqlāliyyah atau al-ḥiyād). Prinsip independensi menuntut agar pengelolaan perguruan tinggi dilakukan secara objektif, bebas dari intervensi, tekanan, maupun kepentingan pribadi yang dapat memengaruhi kualitas pengambilan keputusan. Dalam konteks Plt. Rektor yang berasal dari unsur Petahana, independensi menjadi sangat penting untuk menghindari konflik kepentingan, terutama apabila yang bersangkutan memiliki keterkaitan dengan proses pemilihan rektor definitif. Independensi mengharuskan Plt. menjalankan fungsi administratif semata-mata demi kepentingan institusi, tanpa memanfaatkan jabatan, fasilitas negara, atau pengaruh birokrasi untuk memperoleh keuntungan pribadi maupun kelompok tertentu. Dengan demikian, kepercayaan publik terhadap objektivitas tata kelola perguruan tinggi tetap terpelihara.

Keempat, responsibilitas (responsibility; taḥammul al-mas’ūliyyah). Prinsip responsibilitas menghendaki agar seluruh penyelenggaraan perguruan tinggi dilaksanakan sesuai dengan ketentuan hukum, etika akademik, serta tanggung jawab sosial kepada masyarakat. Plt. Rektor tidak hanya berkewajiban menjalankan tugas administratif, tetapi juga memastikan bahwa seluruh pelayanan akademik, penelitian, dan pengabdian kepada masyarakat tetap berlangsung tanpa hambatan selama masa transisi kepemimpinan. Tanggung jawab tersebut mencakup perlindungan hak mahasiswa, dosen, tenaga kependidikan, dan seluruh pemangku kepentingan. Oleh karena itu, setiap kebijakan yang diambil harus mempertimbangkan kepentingan institusi secara menyeluruh, bukan sekadar kepentingan individu atau kelompok tertentu.

Kelima, Keadilan dan Kesetaraan (fairness;  al-‘adl atau al-inṣāf). Prinsip fairness menekankan perlakuan yang adil, setara, dan tidak diskriminatif terhadap seluruh sivitas akademika dalam setiap proses pengambilan keputusan. Dalam konteks pengangkatan Plt. Rektor, prinsip ini mengharuskan pejabat yang bersangkutan menjaga netralitas serta memberikan kesempatan yang sama kepada seluruh pihak, terutama apabila sedang berlangsung proses pemilihan rektor definitif. Fairness juga menghendaki agar tidak terjadi penyalahgunaan kewenangan, penggunaan fasilitas negara, ataupun perlakuan istimewa yang menguntungkan pihak tertentu. Dengan penerapan prinsip ini, perguruan tinggi dapat membangun kepercayaan, menjaga integritas kelembagaan, dan memastikan bahwa setiap keputusan didasarkan pada hukum, objektivitas, dan kepentingan institusi, bukan kepentingan pribadi atau politik.

Kelima prinsip tersebut menjadi instrumen untuk mewujudkan maqāṣid al-syarī‘ah, khususnya dalam menjaga kemaslahatan umum (jalb al-maṣāliḥ) dan mencegah kemudaratan (dar’ al-mafāsid). Oleh karena itu, apabila dikaitkan dengan pengangkatan Pelaksana Tugas (Plt.) Rektor, prinsip al-syafāfiyyah (transparansi), al-muḥāsabah (akuntabilitas), al-istiqlāliyyah (independensi), al-amānah (responsibilitas), dan al-‘adl (keadilan) harus menjadi landasan etis sekaligus normatif agar penggunaan kewenangan tetap berada dalam koridor kemaslahatan, terhindar dari konflik kepentingan, serta menjamin tata kelola perguruan tinggi yang baik (good university governance) sesuai dengan nilai-nilai hukum Islam.

Bagaimana jika dikaitkan dengan mitigasi konflik kepentingan – persoalannya bukan semata-mata apakah Plt. berasal dari Petahana, melainkan apakah terdapat mekanisme yang mampu menjamin seluruh prinsip tersebut tetap terjaga. Dengan demikian apabila Plt. berasal dari unsur Petahana, beberapa langkah berikut penting dilakukan:

1. tidak ikut sebagai calon rektor; atau jika menjadi calon, membatasi keterlibatan dalam keputusan yang berkaitan dengan proses pemilihan;
2. tidak menggunakan fasilitas negara untuk kepentingan pribadi;
3. tidak melakukan mutasi atau kebijakan strategis di luar kewenangan Plt.;
4. membuka seluruh proses administrasi secara transparan;
5. memperkuat pengawasan oleh Inspektorat Jenderal Kementerian Agama dan Senat Perguruan Tinggi;
6. menerapkan mekanisme recusal, yaitu mengundurkan diri dari pengambilan keputusan ketika terdapat konflik kepentingan.

Dengan langkah-langkah tersebut, legalitas administratif dapat berjalan beriringan dengan integritas tata kelola.

Dalam perspektif fikih siyasah, jabatan publik merupakan amanah (al-amānah) yang harus dijalankan untuk mewujudkan kemaslahatan, bukan sebagai hak pribadi atau sarana memperoleh keuntungan. Allah SWT berfirman:

“Sesungguhnya Allah menyuruh kamu menyampaikan amanat kepada yang berhak menerimanya…” (QS. An-Nisā’ [4]: 58).

Sejalan dengan itu, kaidah fikih menyatakan:

تصرف الإمام على الرعية منوط بالمصلحة

“Kebijakan pemimpin terhadap rakyat harus selalu bergantung pada kemaslahatan.”

Selain itu, Islam melarang penyalahgunaan jabatan (ghulūl) dan mengedepankan prinsip keadilan (al-‘adl), amanah (al-amānah), dan ihsan dalam penyelenggaraan pemerintahan. Oleh karena itu, pengangkatan Petahana sebagai Plt. dapat dibenarkan selama ditujukan untuk menjaga keberlangsungan pelayanan akademik, bukan untuk memperoleh keuntungan pribadi atau memengaruhi proses pemilihan rektor. Dalam kondisi terdapat potensi konflik kepentingan, prinsip sadd al-dharī‘ah (menutup jalan menuju kemudaratan) menghendaki penerapan pembatasan dan mekanisme pengawasan guna mencegah penyalahgunaan kewenangan.

Penutup

Dari perspektif hukum administrasi pemerintahan, tidak terdapat ketentuan dalam regulasi Kementerian Agama yang secara eksplisit melarang pengangkatan pejabat internal (Petahana) sebagai Pelaksana Tugas Rektor PTKIN. Oleh karena itu, berdasarkan asas legalitas, keputusan Menteri Agama untuk menunjuk seorang Petahana sebagai Plt. Rektor pada dasarnya sah sepanjang dilakukan oleh pejabat yang berwenang, sesuai prosedur, dan tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan.

Namun, legalitas bukanlah satu-satunya ukuran. Pengangkatan Petahana harus pula diuji berdasarkan prinsip-prinsip Good University Governance, Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB), dan etika penyelenggaraan jabatan publik. Kekhawatiran mengenai konflik kepentingan, penggunaan fasilitas negara, pengaruh terhadap birokrasi, maupun akses informasi bukan merupakan alasan untuk menyatakan pengangkatan tersebut tidak sah, tetapi merupakan dasar untuk memperkuat mekanisme pengawasan dan pengendalian. Dengan demikian, pendekatan yang paling tepat bukanlah melarang pengangkatan Petahana sebagai Plt. Rektor tanpa dasar hukum, melainkan memastikan bahwa pelaksanaan kewenangannya berlangsung secara transparan, akuntabel, netral, bebas dari konflik kepentingan, dan sepenuhnya berorientasi pada kemaslahatan serta kepentingan institusi. Pendekatan ini menjaga keseimbangan antara kepastian hukum (legal certainty) dan kepatutan etis (ethical propriety) dalam tata kelola perguruan tinggi keagamaan yang baik. Sebagaimana juga dalam fikih siyasah – meskipun pengangkatan petahana sebagai Plt. Rektor secara hukum diperbolehkan, pelaksanaannya harus memperhatikan prinsip sadd al-dharī‘ah, yaitu mencegah segala hal yang berpotensi menimbulkan kemudaratan. Dengan demikian, legalitas harus berjalan beriringan dengan kepatutan dan etika agar tercapai kemaslahatan (maṣlaḥah) serta terpelihara kepercayaan sivitas akademika terhadap penyelenggaraan perguruan tinggi.