Prof. Dr. Hj. Titik Triwulan Tutik, M.H.
Guru Besar Ilmu Hukum Tata Negara
UIN Sunan Ampel Surabaya

Pendahuluan

Pengangkatan Pelaksana Tugas (Plt.) dalam jabatan pimpinan perguruan tinggi merupakan praktik administrasi yang lazim dilakukan ketika terjadi kekosongan jabatan definitif. Penunjukan tersebut bertujuan menjamin keberlangsungan penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan publik sehingga tidak terjadi stagnasi administrasi.

Dalam beberapa waktu terakhir, perhatian publik tertuju pada pengangkatan Plt. Rektor UIN Sunan Ampel Surabaya, terutama berkaitan dengan kewenangan administratif yang dimilikinya selama masa transisi. Salah satu persoalan yang mengemuka adalah apakah Plt. Rektor memiliki kewenangan menandatangani ijazah mahasiswa yang telah dinyatakan lulus.

Permasalahan ini penting karena ijazah bukan sekadar dokumen administratif, melainkan akta administrasi negara (bestuurshandeling) yang menjadi bukti resmi penyelesaian pendidikan tinggi serta memiliki akibat hukum bagi pemegangnya. Keraguan terhadap kewenangan pejabat penandatangan dapat menimbulkan kekhawatiran mengenai validitas ijazah.

Dalam perspektif hukum administrasi pemerintahan, persoalan tersebut tidak hanya berkaitan dengan kewenangan jabatan, tetapi juga menyangkut asas legalitas, asas kepastian hukum, asas kemanfaatan, dan kontinuitas penyelenggaraan pemerintahan.

Kedudukan Pelaksana Tugas (Plt) dalam Hukum Administrasi Pemerintahan

Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (baca UUAP 2014) sebagaimana telah diubah melalui UU Nomor 6 Tahun 2023 (UU Cipta Kerja 2023) memperluas paradigma hukum administrasi dari sekadar pemerintahan berbasis kewenangan menjadi pemerintahan berbasis pelayanan publik.

Dalam teori hukum administrasi dikenal tiga sumber kewenangan yaitu: Pertama, atribusi (al-wilāyah al-aṣliyyah): pemberian kewenangan asli oleh Undang-Undang atau konstitusi kepada organ pemerintahan untuk menjalankan fungsi tertentu. Kedua, delegasi (tafwīḍ al-ṣalāḥiyyah): pelimpahan kewenangan dari pejabat berwenang kepada pejabat lain beserta tanggung jawab pelaksanaannya. Ketiga, mandat (niyābah atau wakālah): pelimpahan pelaksanaan kewenangan kepada bawahan, sedangkan tanggung jawab hukum tetap pada pemberi mandat.

Secara filosofis, ketiga bentuk kewenangan tersebut berakar pada prinsip kepemimpinan dalam Islam bahwa kekuasaan merupakan amanah (al-imāmah amānah), sehingga setiap penggunaan kewenangan harus dilaksanakan secara adil (al-‘adl), bertanggung jawab (al-amānah), dan berorientasi pada kemaslahatan (al-maṣlaḥah). Dan dalam hukum positif, ketiga konsep tersebut merupakan sumber kewenangan yang diakui dalam UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, dan menjadi dasar penting dalam menganalisis kewenangan Pelaksana Tugas (Plt.) Rektor dalam menjalankan fungsi administratif, termasuk penandatanganan ijazah.

Plt. pada dasarnya bukan pejabat definitif hasil atribusi, melainkan pejabat yang memperoleh kewenangan melalui mandat atau penugasan berdasarkan keputusan pejabat yang berwenang. Konsekuensinya, Plt. tetap merupakan organ pemerintahan yang sah selama bertindak dalam ruang lingkup penugasannya. Prinsip ini sejalan dengan asas continuity of government, yaitu penyelenggaraan pemerintahan tidak boleh berhenti hanya karena terjadi kekosongan jabatan. Dan dalam konteks fikih, penugasan kepada Plt. Rektor untuk melaksanakan fungsi administratif, termasuk penandatanganan ijazah, dapat dipahami sebagai bentuk niyābah (perwakilan) yang dibenarkan dalam fikih siyasah selama diberikan oleh pejabat yang berwenang, berada dalam batas kewenangannya, serta ditujukan untuk menjaga keberlangsungan pelayanan publik dan kemaslahatan masyarakat akademik.

Surat Edaran BKN Nomor 2 Tahun 2019 tentang Kewenangan Pelaksana Harian dan Pelaksana Tugas dalam Aspek Kepegawaian mengatur bahwa Plt.:

• menjalankan tugas rutin jabatan;
• menjaga kelangsungan administrasi;
• tidak melakukan kebijakan strategis kecuali memperoleh persetujuan pejabat pembina kepegawaian.

Yang dimaksud kebijakan strategis antara lain:

• mutasi pegawai;
• pengangkatan pegawai;
• pembentukan organisasi baru;
• keputusan yang berdampak besar terhadap organisasi.

Penandatanganan ijazah tidak termasuk kategori kebijakan strategis tersebut. Penandatanganan ijazah merupakan tindakan administratif yang bersifat deklaratif terhadap status akademik mahasiswa yang telah diputuskan melalui mekanisme akademik sebelumnya.

Dengan demikian, berdasarkan SE BKN, tidak terdapat larangan bagi Plt. untuk menandatangani ijazah.

Pengaturan Khusus dalam Permenristekdikti Nomor 59 Tahun 2018

Pengaturan yang paling eksplisit terdapat dalam Pasal 11 Permenristekdikti Nomor 59 Tahun 2018 tentang Ijazah, Sertifikat Kompetensi, Sertifikat Profesi, Gelar, dan Tata Cara Penulisan Gelar di Perguruan Tinggi, yang menyatakan bahwa:

Ayat (1) Penandatanganan Ijazah dilakukan oleh:

a.       rektor dan dekan fakultas untuk universitas dan institut;

b.       ketua dan pemimpin unit pengelola program studi untuk sekolah tinggi;

c.       direktur dan pemimpin unit pengelola program studi untuk akademi dan politeknik; dan

d.       direktur dan pemimpin unit pengelola program studi untuk akademi komunitas.

Ayat (2) Selain penandatanganan Ijazah sebagaimana dimaksud pada ayat (1), pelaksana tugas rektor, pelaksana tugas dekan fakultas, pelaksana tugas ketua, atau pelaksana tugas direktur pada perguruan tinggi dapat menandatangani Ijazah.”

Ayat (3) Penandatanganan Ijazah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) tidak boleh menggunakan stempel tanda tangan.

Norma ini memiliki arti penting karena:

1. mengakui kedudukan hukum Plt.;
2. menghilangkan keraguan terhadap legalitas ijazah;
3. menjamin perlindungan hukum lulusan;
4. menjamin keberlangsungan pelayanan akademik.

Kementerian Riset, Teknologi, dan Pendidikan Tinggi juga menegaskan bahwa aturan ini bersifat lex specialis (hukum yang bersifat khusus) untuk dunia pendidikan tinggi. Oleh karena itu, ijazah tersebut tetap legal dan sah di mata hukum.

Dengan demikian, bagi perguruan tinggi yang berada di bawah Kementerian Pendidikan saat regulasi tersebut berlaku, dasar hukumnya bersifat eksplisit.

Bagaimana dengan Perguruan Tinggi Keagamaan Islam Negeri (PTKIN)?

Persoalan menjadi menarik karena belum terdapat ketentuan yang secara eksplisit mengatur penandatanganan ijazah oleh Plt. Rektor dalam regulasi Kementerian Agama sebagaimana pernah diatur dalam Permenristekdikti Nomor 59 Tahun 2018.

Yang menjadi pertanayaan adalah “Apakah ketiadaan pengaturan berarti larangan?”. Dalam hukum administrasi jawabannya tidak. Hal mengikuti keberlaku asas: Everything which is not prohibited by law is legally permissible, sepanjang dilakukan dalam batas kewenangan.

Asas tersebut tercermin dalam:

• asas legalitas (al-ashlu fi al-taṣarruf al-imām manūṭun bi al-maṣlaḥah): setiap tindakan pejabat pemerintahan harus memiliki dasar kewenangan yang sah sesuai peraturan perundang-undangan yang berlaku ;
• asas kemanfaatan (maṣlaḥah mursalah): setiap keputusan dan tindakan administrasi harus memberikan manfaat nyata bagi masyarakat serta mendukung pelayanan publik;
• asas kepastian hukum (raf‘ al-khilāf wa daf‘ al-nizā‘): setiap tindakan pemerintahan harus menjamin kejelasan status hukum, perlindungan hak, dan menghindari ketidakpastian administratif.;
• asas penyelenggaraan pemerintahan yang efektif (mā lā yatimmu al-wājib illā bihi fa huwa wājib): emerintahan harus tetap berjalan berkesinambungan, responsif, dan tidak terhenti akibat kekosongan jabatan atau hambatan administratif..

Keempat asas tersebut pada hakikatnya bermuara pada tujuan utama hukum Islam, yaitu merealisasikan kemaslahatan (jalb al-maṣāliḥ) dan mencegah kerusakan (dar’ al-mafāsid), sehingga tindakan administratif pejabat, termasuk Plt. Rektor yang menandatangani ijazah dalam batas kewenangannya, dapat dibenarkan sepanjang bertujuan menjaga kepastian hukum, keberlangsungan pelayanan publik, dan tidak bertentangan dengan ketentuan syariat maupun peraturan perundang-undangan.

Dengan demikian, absence of regulation is not prohibition – maksudnyatidak adanya norma khusus tidak otomatis menghilangkan kewenangan administratif Plt.

Perbandingan dengan Regulasi Internal Perguruan Tinggi

Beberapa perguruan tinggi telah mengantisipasi keadaan kekosongan jabatan melalui regulasi internal. Pertama, Universitas Brawijaya yangtertuang dalam Peraturan Rektor Universitas Brawijaya Nomor 59 Tahun 2025 Tentang Yudisium, Penerbitan Ijazah, Transkrip Nilai, Surat Keterangan Pendamping Ijazah, dan Sertifikat Profesi. Dalam Peraturan tersebut mengatur bahwa jika rektor tidak ada/berhalangan tetap, pelaksana tugas Rektor menandatangani Ijazah, Transkrip Nilai, dan SKPI.

Keputusan internal memberikan ruang bagi pejabat yang menjalankan tugas Rektor untuk melaksanakan fungsi administratif selama masa transisi. Dan praktiknya, berbagai dokumen akademik tetap diterbitkan guna menjamin pelayanan kepada mahasiswa.

Kedua, Universitas Padjadjaran yang tertuang dalam Peraturan Rektor Universitas Padjadjaran Nomor 1 Tahun 2025 Tentang Pedoman Penulisan Ijazah, Transkrip Akademik, Dan Sertifikat Profesi Universitas Padjadjaran. Dalam Peraturan tersebut menegaskan pelaksana tugas Rektor dapat menandatangani ijazah dalam kondisi kekosongan jabatan

Pengaturan internal tersbut padadasarnya mengatur mengenai tata kelola akademik juga mengenal mekanisme pejabat pengganti sementara untuk menjamin keberlangsungan pelayanan administrasi. Selain itu juga tidak terdapat pembatasan bahwa hanya rektor definitif yang dapat menandatangani seluruh dokumen akademik.

Kenyataan tersebut dapat menjadi pelajaran bagi PTKIN. Artinya lingkungan PTKIN dapat menerapkan pendekatan serupa. Sepanjang memenuhi ketentuan hukum yaitu:

• terdapat SK pengangkatan Plt.;
• tidak terdapat larangan eksplisit;
• tindakan dilakukan dalam rangka pelayanan akademik;

maka kewenangan administratif tetap dapat dijalankan.

Diskresi sebagai Dasar Hukum

UUAP 2014 memberikan ruang penggunaan diskresi yaitu keputusan atau tindakan yang ditetapkan dan/atau dilakukan oleh pejabat pemerintahan untuk mengatasi persoalan konkret yang dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan. Secara sederhana, diskresi adalah kewenangan pejabat untuk mengambil keputusan sendiri ketika hukum yang ada tidak mengatur, tidak jelas, atau tidak lengkap, demi kepentingan umum dan kelancaran pelayanan publik.

Berdasarkan Pasal 1 angka 9 UUAP 2014, diskresi hanya dapat dilakukan jika memenuhi syarat-syarat ketat agar tidak berubah menjadi tindakan sewenang-wenang (abuse of power).

Menurut Pasal 24 UUAP 2014, bahwa seorang pejabat pemerintahan hanya boleh menggunakan diskresi jika memenuhi kriteria berikut:

• Sesuai tujuan: Harus sejalan dengan tujuan asas-asas umum pemerintahan yang baik (AUPB).
• Tidak melanggar hukum: Tidak boleh bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
• Objektif: Harus didasarkan pada alasan-alasan yang objektif dan rasional.
• Tidak ada konflik kepentingan: Pejabat tidak boleh memiliki keuntungan pribadi atas keputusan tersebut.
• Itikad baik: Dilakukan demi kepentingan umum dan kelancaran tugas pelayanan.

Selanjutnya menurut Pasal 23 UUAP 2014, bahwa diskresi hanya dapat diambil dalam 4 kondisi spesifik:

1. Peraturan perundang-undangan yang ada belum mengatur hal tersebut.
2. Peraturan perundang-undangan yang ada tidak jelas atau multitafsir.
3. Adanya stagnasi pemerintahan (kondisi mandek/darurat) demi kepentingan yang lebih luas.
4. Adanya keperluan mendesak yang jika ditunda akan merugikan masyarakat atau negara.

Dalam Kebijakan Kampus Plt Rektor mengambil kebijakan darurat untuk menandatangani ijazah, karena belum diatur dalam Statuta Universitas dan/atau aturan yang lebih tinggi – termasuk Diskresi.

Diskresi tersebut diberikan ketika:

• peraturan tidak lengkap;
• peraturan tidak jelas;
• terjadi kekosongan hukum;
• diperlukan kepastian pelayanan publik.

Dalam konteks ini:

• mahasiswa telah lulus;
• ijazah wajib diterbitkan;
• tidak terdapat aturan khusus di PTKIN (Peraturan Rektor UIN Sunan Ampel Surabaya) dan/atau Kementeri Agama (Peraturan Menteri Agama Nomor 17 Tahun 2020 tentang Ijazah, Sertifikat Kompetensi, dan Sertifikat Profesi pada Perguruan Tinggi Keagamaan) – belum mengatur tentang kewenangan tersebut;
• rektor definitif belum tersedia.

Keadaan tersebut memenuhi unsur penggunaan diskresi. Diskresi bukanlah pelanggaran asas legalitas. Sebaliknya, diskresi merupakan instrumen legal untuk mengatasi stagnasi pemerintahan. Selama memenuhi syarat Pasal 24 UUAP 2024, tindakan tersebut tetap sah. Dalam praktik nyata di perguruan tinggi umum, kementerian (Kemenristekdikti saat itu) kerap mengeluarkan Surat Penegasan Teknis saat sebuah kampus dipimpin oleh Plt. Sebagai contoh nyata: kasus Universitas Halu Oleo (UHO): Kemenristekdikti secara resmi mengeluarkan surat petunjuk yang menegaskan bahwa Plt Rektor memiliki wewenang sah menandatangani ijazah asalkan mahasiswa telah terdaftar secara valid di Pangkalan Data Pendidikan Tinggi (PDDIKTI).

Perspektif Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB)

Penandatanganan ijazah oleh Plt. justru sejalan dengan beberapa AUPB. Pertama, Asas Kepastian Hukum (al-yaqīn lā yazūlu bi al-syakk). Mahasiswa memperoleh kepastian mengenai status kelulusannya. Berdasarkan prinsip tersebut, maka ijazah yang ditandatangani Plt. tetap sah sepanjang terdapat dasar kewenangan yang jelas.

Kedua, Asas Kemanfaatan (taṣarruf al-imām ‘alā al-ra‘iyyah manūṭun bi al-maṣlaḥah). Ijazah dapat segera digunakan untuk bekerja maupun melanjutkan studi. Relevansi adalah penandatanganan ijazah oleh Plt. bertujuan melindungi hak lulusan dan menjamin pelayanan pendidikan.

Ketiga, Asas Pelayanan yang Baik (mā lā yatimmu al-wājib illā bihi fa huwa wājib). Perguruan tinggi tetap memberikan pelayanan publik tanpa hambatan. Jadi, jika penerbitan ijazah merupakan kewajiban perguruan tinggi, maka penandatanganannya oleh Plt. menjadi bagian dari kewajiban tersebut ketika rektor definitif belum tersedia.

Keempat, Asas Tidak Menyalahgunakan Wewenang (lā ḍarar wa lā ḍirār). Plt. hanya menjalankan fungsi administratif, bukan membuat kebijakan strategis baru. Dalam konteks ini, pejabat dilarang menggunakan kewenangannya secara sewenang-wenang atau menimbulkan kerugian bagi masyarakat. Jadi, Plt. melakukan tugas sesuai (sebatas) dengan mandat yang diberikan kepadanya. Prinsip ini merupakan grand principle dalam hukum administrasi, hukum tata negara, dan hukum tata negara Islam dan sangat relevan untuk mendukung argumentasi bahwa tindakan administratif Plt. Rektor, termasuk penandatanganan ijazah, pada dasarnya dapat dibenarkan sepanjang dilakukan berdasarkan kewenangan yang sah, tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan, tidak menyalahgunakan wewenang, serta ditujukan untuk menjamin kemaslahatan, kepastian hukum, dan keberlangsungan pelayanan publik. Secara konseptual, prinsip tersebut memiliki kesesuaian yang kuat dengan UUAP 2014, hukum administrasi negara dan fikih siyasah.

Analisis terhadap Kasus UIN Sunan Ampel Surabaya dan Rekonstruksi Norma bagi PTKIN

Dalam konteks pengangkatan Pelaksana Tugas (Plt.) Rektor UIN Sunan Ampel Surabaya, terdapat sejumlah argumentasi yuridis yang mendukung kewenangan Plt. untuk menandatangani ijazah. Pertama, Plt. Rektor diangkat melalui keputusan pejabat yang berwenang, yaitu Menteri Agama, sehingga memiliki legitimasi administratif dan kewenangan untuk menjalankan tugas-tugas rutin jabatan rektor selama masa transisi.

Kedua, penandatanganan ijazah merupakan tindakan administratif yang bersifat deklaratif atas status kelulusan mahasiswa dan tidak termasuk kategori kebijakan strategis sebagaimana pembatasan yang diatur dalam Surat Edaran Kepala BKN Nomor 2 Tahun 2019.

Ketiga, Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan memberikan ruang penggunaan diskresi apabila terjadi kekosongan hukum (dalam hal Peraturan Menteri Agama Nomor 17 Tahun 2020 tentang Ijazah, Sertifikat Kompetensi, dan Sertifikat Profesi pada Perguruan Tinggi Keagamaan dan/atau Satatuta UIN Sunan Ampel tidak mengatur) atau ketidakjelasan pengaturan guna menjamin keberlangsungan pelayanan publik.

Keempat, keberadaan Pasal 11 ayat (3) Permenristekdikti Nomor 59 Tahun 2018 menunjukkan adanya legal policy nasional yang mengakui kewenangan Plt. Rektor untuk menandatangani ijazah ketika rektor definitif berhalangan. Meskipun regulasi tersebut berlaku di lingkungan perguruan tinggi di bawah Kementerian Pendidikan, substansi normanya dapat dijadikan rujukan interpretatif dalam lingkungan PTKIN karena mencerminkan prinsip umum penyelenggaraan administrasi pendidikan tinggi.

Kelima, tujuan utama hukum administrasi pemerintahan adalah menjamin kontinuitas penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan publik, sehingga hak mahasiswa untuk memperoleh ijazah tidak boleh terhambat hanya karena kekosongan jabatan rektor definitif.

Oleh karena itu, sepanjang Plt. Rektor diangkat secara sah, bertindak dalam batas kewenangannya, serta tidak terdapat larangan eksplisit dalam peraturan perundang-undangan maupun ketentuan internal PTKIN, maka ijazah yang ditandatanganinya tetap memiliki kekuatan hukum yang sah dan memberikan kepastian hukum bagi para lulusan.

Berdasarkan diskusi tersebut, untuk memberikan kepastian hukum, ke depannya diperlukan harmonisasi regulasi di lingkungan Kementerian Agama. Salah satu opsi adalah memasukkan norma dalam Peraturan Menteri Agama (revisi Pasal 5 Peraturan Menteri Agama Nomor 17 Tahun 2020 tentang Ijazah, Sertifikat Kompetensi, dan Sertifikat Profesi pada Perguruan Tinggi Keagamaan) dan/atau Statuta PTKIN dengan rumusan sebagai berikut:

“Dalam hal Rektor berhalangan tetap atau sementara sehingga jabatan diisi oleh Pelaksana Tugas (Plt.) atau Penjabat (Pj.) yang diangkat oleh pejabat yang berwenang, Plt. atau Pj. berwenang menandatangani ijazah, transkrip akademik, sertifikat profesi, dan dokumen akademik lainnya sepanjang pelaksanaan kewenangan tersebut tidak bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.”

Rumusan ini mengadopsi prinsip yang telah diterapkan dalam Permenristekdikti Nomor 59 Tahun 2018 sekaligus memperkuat kepastian hukum bagi seluruh PTKIN.

Kesimpulan

Secara normatif, kewenangan Plt. Rektor untuk menandatangani ijazah harus dianalisis dalam kerangka hukum administrasi pemerintahan, bukan semata-mata berdasarkan nomenklatur jabatan. UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan sebagaimana diubah dengan UU Nomor 6 Tahun 2023 menempatkan Plt. sebagai pejabat yang sah menjalankan fungsi administrasi berdasarkan penugasan. SE Kepala BKN Nomor 2 Tahun 2019 hanya membatasi pengambilan kebijakan strategis, sedangkan penandatanganan ijazah merupakan tindakan administratif deklaratif yang tidak termasuk dalam kategori tersebut. Permenristekdikti Nomor 59 Tahun 2018 bahkan secara eksplisit mengakui kewenangan Plt. Rektor untuk menandatangani ijazah.

Bagi PTKIN, meskipun belum terdapat pengaturan eksplisit yang setara, ketiadaan norma tidak dapat dimaknai sebagai larangan. Berdasarkan asas legalitas dalam arti materiil, Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB), prinsip kontinuitas penyelenggaraan pemerintahan, serta mekanisme diskresi sebagaimana diatur dalam UU Administrasi Pemerintahan, Plt. Rektor tetap memiliki dasar hukum untuk menandatangani ijazah sepanjang diangkat secara sah, bertindak dalam lingkup kewenangannya, tidak terdapat larangan eksplisit dalam peraturan perundang-undangan maupun statuta, dan tindakan tersebut ditujukan untuk menjamin pelayanan publik serta kepastian hukum bagi lulusan.

Dari perspektif bestuursrecht, kaidah yang relevan adalah apa yang tidak dilarang oleh hukum administrasi pada prinsipnya dapat dilakukan oleh pejabat administrasi sepanjang berada dalam koridor kewenangan, memenuhi tujuan pemberian kewenangan, mematuhi AUPB, dan tidak merupakan penyalahgunaan wewenang (detournement de pouvoir). Oleh karena itu, penandatanganan ijazah oleh Plt. Rektor pada PTKIN, termasuk dalam konteks UIN Sunan Ampel Surabaya, dapat dinilai sah secara hukum administrasi dan tetap memberikan kepastian hukum terhadap keabsahan ijazah yang diterbitkan.

bunyi pasal 5 Peraturan Menteri Agama Nomor 17 Tahun 2020 tentang Ijazah, Sertifikat Kompetensi, dan Sertifikat Profesi Pada Perguruan Tinggi Keagamaan